农业与农村发展圆桌论坛 第14期：如何更有效的补贴农业？
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第14期：如何更有效的补贴农业？
【编者按：自2004年以来，我国政府对农业的补贴力度一直在增加。面对市场变化、政策改革、以及国际规则的限制，我们的补贴政策也在不断调整。比如，2016年，就将农民以前的直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，使得政策更加简化。农业补贴取得了巨大成果，让广大农民切实收益；但是农业补贴政策也存在不少问题。
德国哥廷根大学教授、南京大学长江产业经济研究院特聘研究员于晓华教授组织了在线研讨，讨论如何更有效的补贴农业？
现在将研讨结果整理出来，以飨读者。
感谢陈晶晶先生提出了本次讨论题目;感谢所有的专家参与了本次讨论！】
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【农业与农村发展圆桌论坛】目录：
第15期：农业生产服务行业发展趋势和存在问题（下期讨论）
第14期：如何更有效的补贴农业？（本期讨论）
第13期：气候变化对中国农业生产的影响和政策措施
第12期：如何有效增加乡村振兴的资金投入？
第11期：“农民专业合作社”在中国发展的经验和挑战
第8期：如何发展绿色农业并保障农民利益？
第7期：如何改善乡村教育助推乡村振兴？
第6期：网红李子柒对“乡村振兴”的作用？
第4期：非洲猪瘟和猪肉价格问题
第3期：如何增强中国大豆的国际竞争力？
第1期：“一号文件”的重要贡献和改进空间
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问1：在2004年废除农业税并开始补贴农业开始，我们的补贴政策经过多次调整，但是其对农民和农业的支持一直未变。您觉得现在农业补贴取得的最大成就和存在的最大问题各是什么？
1，农业补贴最大的成就包括（1）降低了农民负担、（2）促进了农民的农业收入增加，（3）并促进了粮食的增长，保障了粮食安全。农业补贴现在存在最大的问题是（1）制度设计太复杂，补贴的分配不公平；（2）补贴效率通过市场机制，效率不高；（3）保护价收购政策，扭曲了市场价格，高粮价转化为了高地租；（4）补贴使得中国农业失去了国际竞争力；（5）部分补贴设计不符合国际贸易规则，导致了国际贸易争端；（6）高补贴使得大量化肥农药投入，使得农业面源污染问题突出(于晓华，哥廷根大学教授)
2，最大的成就是减轻了农民的负担，蓄水养鱼，利于农民休养生息，农业补贴种类多，从生产到生活。最大的问题是面面俱到，试图福利化，实际上名不副实，真正的实际到手金额成了一种“形式”。(吴跃农，中国民营经济研究会高级研究员、教授)
3，短期内增加了农民种粮积极性，长期无影响，但有效增加了农民收入。该政策是实际上的收入政策，作为收入政策没有负面影响。(肖双喜，安徽农业大学副教授)
4，新世纪以来，中国农业补贴政策，特别是与粮食相关的直接补贴政策确立了中国新的农业政策框架，改变了过去几十年对农业汲取为主的制度设计，采取了主流世界的通行规则。目前，农业补贴政策最大的问题是政策执行缺少透明性和弹性，既得利益集团约束制度不彰甚至缺失，政策自我膨胀速度过快但中间漏损严重，政策边际效应式微。(王士海，山东农业大学)
5，最大成就是切实减轻了农民负担。最需要思考的是：以后的重点是补贴农业收入，还是补贴农民生活设施、降低农民生活成本。(包特，新加坡南洋理工大学助理教授)
6，成就：普惠。问题：撒毛毛雨，不能聚焦在最需要的地方。不过，这与我国的农业政策相关。(申清，中国经济信息社高级编辑)
7，最大成就是农户不再缴纳农业税，种粮补贴可以补贴到户，覆盖面广，但补贴额度低；农机补贴与良种补贴只补贴购置农机与使用良种的农户，补贴额度较大，但覆盖率偏低。其余产业发展补贴一般到镇到专业合作社，农户直接享受补贴不大；产业园区补贴是锦上添花，发展越好的产业与地区往往最能获得大额补贴，而地方特色的中小型产业几乎难以获得补贴。(阎文昭，退休研究员)
8，农业补贴最大的成就在于保持粮食增产、农业基本面的稳定，农业基础设施、机械化水平、规模化水平得到了稳步地提高，农业专业化水平有一定程度提高，农业产业链部分从业者收入水平没有下降。最大的问题在于系统性地寻租和腐败、农业生产成本上升，竞争力下降。(陈晶晶，乡建工作者、项目主任)
9，没有成就。补贴造成了农民的惰性，造成撂荒严重，造成农民忘了本。(李红伟，河北省遵化市浩沣果蔬农民专业合作社理事长)
10， 成就：补贴到实际种植的农民，让农民生产成本下降。最大的问题是有些分管农业的部门利用亲人网，把这些好的政策只供他的关系网享受，好大一部分农民连这些政策都不知晓。(刘老舍，福建长汀粮辛生态家庭农场负责人)
11， 农业补贴一定程度上推动了农业发展，但是涉及人口太多，单位面积补贴又太少，对于农户的收入来说，无关痛痒，发展农业的积极性调动不起来。建议重点培养农业产业化新型主体，培养农业产业链服务主体。(朱世春，安徽科氏丛林有机农业有限公司总经理)
12， 成就是通过农业补贴促进农业产量连续多年在6亿吨以上，巩固了国家粮食安全。问题是大部分农业补贴政策更偏向于“大农”，但中国当前仍以“小农”为主，这就导致农业补贴存在不均的情况，无法实现效率与公平的均衡。(王亮，西藏大学财经学院讲师)
13， 碗边饭永远吃不饱，没有哪个企业是单靠补贴活下来的。(张伟明)
14， 成就：农业补贴促使我国粮食生产能力不断提高，农民收入不断增长。问题：不断提高的农业补贴导致地租成本不断提高，抑制了土地流转。(张鑫)
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问2：政府每年投入大量的农业补贴资金，您觉得怎样补贴，对农民收入增加最大,让农民更加感受到国家的支持力度？
1. 农业补贴是一个复杂的系统设计，要分目标设计政策。可以学习欧盟，设立不同的政策支柱，建议设立以下四个支柱（1）粮食安全保障支柱，（2）农民收入和农民保障支柱，（3）农村发展支柱，（4）以及农村环境保护支柱。把农业补贴按照不同的政策目标分解，在分目标里设定不同的细分机制。现有的补贴机制不太适应现代农业的发展。就农民收入来说，农业收入已经不占重要部分。农村“收入”最大的问题是保障农民的养老和医疗问题。这个是将来的主要投入方向(于晓华，哥廷根大学教授)
2. 目前农村物力和财力条件下，补贴也是杯水车薪，我觉得与其多项目的零碎补贴，不如更好地构筑农村的市场体系，促进电商到村到户，形成农产品的有效商品化。(吴跃农，中国民营经济研究会高级研究员、教授)
3. 按现在的方法补就行，但对大户不公平。(肖双喜，安徽农业大学副教授)
4. 我个人认为，提高补贴政策激励效果的最有效手段是提高政策效率，减少中间漏损，适当调节政策强度，其他可选的措施是有限的。目前农业补贴的主体是收入支持和农产品价格支持政策。收入支持政策仅存在增量效用，即只有支持水平提高时才会对农户有显性影响，一旦强度稳定下来相应的政策效应就可能会消失。收入支持政策本质是纳税人补贴生产者，强度大小高度依赖于财政收入状况。我国农业收入补贴的力度已经到了一个较高的水平，而农业劳动力仍高达两亿，进一步提高收入补贴水平的空间有限。价格支持本质是消费者补贴生产者，对农民增收的贡献也是最大的，但中间漏损也最多，导致的市场扭曲也最严重。总的来说，中国农业支持力度已经到了一个较高的水平，进一步提高收入补贴和价格支持的空间很有限。目前，政策制定者寄希望于精确定位受补贴主体以提高补贴效率，希望经营大户和家庭农场主得到政策激励。遗憾的是，该政策的提出者忽视了中国新型经营主体出现的社会经济环境，不但不懂得主流经济学税负转嫁原理，甚至对马克思关于级差地租归地主的论述都缺乏了解。而且，在中国，任何有差别的补贴政策都不可避免地形成巨大的执行成本，导致严重的腐败。目前要做的应该是遏制政策执行主体推动的政策体系的膨胀。(王士海，山东农业大学)
5. 应该增加人力资本补贴。更多补贴农业技术，补贴农民子女进城在农业大学或农业专科学校的费用。现代化和高素质农民是农业的未来。(包特，新加坡南洋理工大学助理教授)
6. 种粮补贴应改为耕地保护补贴，只要不撂荒就按耕地面积补贴，其中种粮油蔬菜的补贴额度加大，种果树、搞养殖的补贴额度应减少，补贴款直接付给农民。土地流转用于种植粮油蔬菜的企业也应享受补贴，满六十岁的农民每月发放生活补助200—300元。(阎文昭，退休研究员)
7. 政府部门要落实补贴到真正种田的农民手上，而不是进入套补贴的圈地老板腰包！否则会让好政策起到反作用，真正的农补有四两拔千斤的作用，降低真正种地农民的生产成本，种出高品质安全粮食。国家为培育新型职业农民投入非常大，而有些人就在这套资金。希望一线生产技术推广的合作社或团体得到更多支持。(刘老舍，福建长汀粮辛生态家庭农场负责人)
8. 想让农民增加在农业方面的收入，光增加补贴不是最好的办法，最好的办法是引进日本或者台湾地区的“农协”“农会”模式，在国内从制度、顶层设计、包含农业金融、技术标准、加工销售、品牌运营等全产业链给予农民高效优质的服务，让农民能种（养）得好、风险小、卖得掉、有利润。(朱世春，安徽科氏丛林有机农业有限公司总经理)
9. 适当借鉴西欧经营模式，依照一定的标准和程序，对新型农业经营主体进行收入补贴。区分对农业补贴和农民收入、村庄发展补贴。让更多支持乡村振兴的资金直接进入村集体，由村民共同持有。减少对市场价格有直接干预的政策，创新竞争机制，提高政府系统资金使用效率。在农业农村系统开展反腐败回头看活动。县、镇对补贴内容、人员、方式进行公示，接受社会监督。减少行政干预，降低土地、农资的成本。(陈晶晶，乡建工作者、项目主任)
10. 更多的农业补贴应该投入到一些正向扩散效应比较大的领域，让农业补贴更加接近于普通农民。特别是要加大对农业农村基础设施投入，如道路、电力、通信、水利饮水等实体领域。促进以农业农村基础产业营商环境与生活条件的提质增效，推动农业转型升级，促使农业农村形成新的经济增长源泉，带动农民增收致富。(王亮，西藏大学财经学院讲师)
11. 补贴不如直接给项目，农民的顶层设计能力有限。(张伟明)
12. 取消一切补贴，重新实施最低保护价政策，这是我走访种植户听到的最多声音。(张鑫)
13. 合作社+社会化服务组织。(申清，中国经济信息社高级编辑)
14. 不要再补贴了。(李红伟，河北省遵化市浩沣果蔬农民专业合作社理事长)
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问3：农业补贴具有多种目的，包括保障粮食安全、增加农民收入、保护环境等，您觉得如何权衡这些不同政策目的？
1.农业具有多重发展功能。我一直建议设立以下四个支柱（1）粮食安全保障支柱，（2）农民收入和农民保障支柱，（3）农村发展支柱，（4）以及农村环境保护支柱。现阶段我觉得农民收入不是一个主要问题，通过外出打工，农外收入已经占了农民收入的大头。粮食生产已经到了环境承载的极限，边际投入已经变得不经济，让市场调节，适量进口确实能够缓解国内环境问题。我一直认为粮食安全本质上还是一个收入问题。农业和农村发展现在遇到最大的两个问题分别是：保障农民的养老和医疗，和让农村和农业生产变得更“绿色”和可持续发展。我认为这两个才是未来政策补贴的中心。(于晓华，哥廷根大学教授)
2.保证粮食安全是第一位的，其余也很重要。关键是要构建一个将全体农户纳入其中的组织信用道德体系，治道为基，治术为辅，使农民在这个体系中将种粮和环保视为天职，并在履行职责时获得奖励和收益。(吴跃农 ，中国民营经济研究会高级研究员、教授)
3.现有补贴政策不变，增加生态补贴就可以了。由于负面影响大，大户补贴仍然很难推出。(肖双喜，安徽农业大学副教授)
4.农业补贴政策目标体系之间不可避免地会存在冲突，大部分国家都存在这种困境。政府要做的只能是根据社会经济的形势选择优先项，在各个目标之间进行动态调整。(王士海，山东农业大学)
5.保障粮食安全和增加农民收入最重要。在此基础上，补贴农民接受教育，特别是农学教育的成本很重要。有了富裕高素质的农民，环保自然能做得更好。(包特，新加坡南洋理工大学助理教授)
6.不同时期的重点不同，增加农民收入是基础性的，其他是强制性的。(申清，中国经济信息社高级编辑)
7.粮食安全第一，耕地保护第二，农民养老第三。只要补贴了就是增加了农民收入。(阎文昭，退休研究员)
8.农民是种地的，不应该是环境污染的始作俑者，也不是环境污染的买单人。 (李红伟，河北省遵化市浩沣果蔬农民专业合作社理事长)
9.农业具有多功能性。需要更多的人来了解农业多种价值，不同的政策目的与不同的利益群体相关。在政策形成、项目安排前有更多的社会公共辩论，以争取达成更多的共识，并形成利益协调机制。(陈晶晶，乡建工作者、项目主任)
10.保护环境第一，多支持做生态农耕、种健康食材的农民，起到优质驱逐劣质的效应。比如国家农业网站上支持品质农产品生产的好政策，到地方农业部门时，他们关心的是规模、关心的是面子。(刘老舍，福建长汀粮辛生态家庭农场负责人)
11.保障粮食安全是基础，稳定增加农民收入是核心，保护环境是重要议题，三者都是农业补贴需要考虑的方面。农业不仅具有一般产业的属性，更重要的是，它具有保障粮食安全的政治属性。因此，在实施农业补贴方面，应更多的考虑粮食安全因素，保障足够的粮食产量。同时，在环境友好方面实施补贴，增加农产品供给的质量，兼顾农民收入。最终实现在粮食安全和环节保护的双保障下，形成增加农民收入的联动机制。(王亮，西藏大学财经学院讲师)
12.我国除大豆外，粮食不是安全问题，而是过剩。所以粮食安全是不是伪命题，大家各抒己见。保证农民收入必须要提上日程，因为近年来种地不赚钱已经成为主流，基层不稳定因素增多。至于环境保护，等生存进化到生活，再提也不晚。(张鑫)
13.目的都会达成一致，但效果不大。(朱世春，安徽科氏丛林有机农业有限公司总经理)
14.无论哪种目的补贴，最终都落实到收入，只是分配机制不同。(张伟明)
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问4：中国的农业补贴政策，尤其是保护价收购政策，被美国上诉到WTO，WTO在2019年初判决中国败诉。中国的农业支持水平已经超过了国际协定允许的范围。您觉得今后怎么改革更能吻合WTO协定？
1.中国农业必须要参与国际竞争，只要我们确保耕地红线，只要土地还在，粮食安全不是一个大问题。只有参与国际竞争，中国的农业结构才能调整，中国一定能找到适合自己的农业生产结构。中国的农业补贴，必须要与WTO规则合规，多采用农业保险、耕地保护、环境支持等“绿箱政策”方法，直接支付给农民，而不是通过设立保护价这样的“黄箱政策”来保护农民,且中国的“黄箱补贴”已经被WTO判决不合规，超过了最低限度。即使保护价很高，农民真正收益也有限，因为农业收入已经不是大多数农民的主要收入来源；而且保护价收购，需要储存和处理陈化粮，成本高昂，补贴效率不高，发达国家的历史表明，这种补贴造成很多问题，所以才有了WTO的“绿箱政策”。此外，当时WTO设立“蓝箱政策”是要和限制产量挂钩的，当初WTO设立“蓝箱政策”的背景是因为生产过剩，必须要通过政策削减产量，这和中国的粮食安全有限的政策目标是不太吻合的。(于晓华，哥廷根大学教授)
2.中国农业市场不是国内的市场，也不能沿用传统的计划经济思维，必须面对全球市场，使其自身具备价格竞争优势。为此，必须走农业的现代企业化之路，将眼光放远，不是只有自己的一亩三分地，而是要像制造业”走出去“一样，办全球的农业和农场。使中国农业之耕种面积呈几何级增长，形成大国强农的产业新特色，形成符合市场经济价值竞争能力的中国以及全球农业生产体系。(吴跃农，中国民营经济研究会高级研究员、教授)
3.直接改成收入补贴即可，实际上也如此。 (肖双喜，安徽农业大学副教授)
4.将生产者支持强度降低到符合WTO规则的水平，提高一般性服务支持强度，这也是改善国内农业政策的需要。(王士海，山东农业大学)
5.可以从保护价收购粮食转变为鼓励通过市场化方式收购储存粮食制品。(包特，新加坡南洋理工大学助理教授)
6.实行一些注重补贴农业保险、农村人居环境整治与农民医疗教育养老的补贴政策，按人头补贴而不是补贴农产品收购价（当然还是要补贴，不过不要大幅增加以免引起投诉），同样可以使农民增收。(阎文昭，退休研究员)
7.成立全国“农协”网络，从良种、改良土壤、农业金融、种养新技术、农产品标准、农产品加工销售等全方位服务农业主体和农户，不能只靠补贴。(朱世春，安徽科氏丛林有机农业有限公司总经理)
8.改革、减少对价格有直接干预的政策，充分利用好市场机制，补贴往公共服务、基础设施、农民收入、生态环保方向调整。提高农业和农民的组织化程度，提高谈判能力。另外在贸易战的背景下，美国自身也越来越不遵守WTO的规则。(陈晶晶，乡建工作者、项目主任)
9.按照WTO协定，目前中国农业补贴多在“黄箱”范畴，会造成一定的市场扭曲。在WTO协定框架下，应更多地考虑“绿箱”补贴政策，如政府主导的农业服务类一般性服务，粮食援助，耕地轮休，农业保险，灾害救济等，通过增加这一类补贴，消除不利因素。同时，还可以加速农业科技研发进度，提高农业科技进步贡献率，间接推动农业补贴的受益增长。(王亮，西藏大学财经学院讲师)
10.放开市场，使商品粮市场化，这样国内才能有像嘉里粮油这样的企业成长起来。(张伟明)
11.WTO判决我国小麦和水稻败诉，玉米已经驳回美国请求。通过缩小启动范围，降低最低收购价格和提高收购品质标准，引导优势区种植优势作物产品，增强市场竞争力。(张鑫)
12.这方面农民只能在土地利用率上多下功夫，把产量种上去。(刘老舍，福建长汀粮辛生态家庭农场负责人)
13.充分利用黄箱政策 (申清，中国经济信息社高级编辑)
（本期参与整理：刘鹏举、杨小可、王亮、刘畅。）
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农业与农村发展圆桌讨论会主持人：于晓华教授，德国哥廷根大学教授、南京大学长江产业经济研究院（国家级智库培育单位）特聘研究员。
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联系方式：econyu@gmail.com
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长江产业经济研究院（以下简称“研究院”或称“长江产经智库”）是江苏省首批重点高端智库，国家高端智库建设培育单位。研究院以南京大学经济学、管理学及其他相关学科平台为核心，优化组合国内外相关高校、科研院所的学科和专家资源，以中国沿海地区高度开放、发达的实体经济为背景，深入研究探索中国实体经济的走势、趋向与政策，为国家实现“两个一百年”奋斗目标总结经验，探索中国特色社会主义经济发展道路。
研究院以洪银兴、刘志彪教授为带头人，汇聚一支拥有十多位长江学者、“千人计划”等称号的核心研究团队，聚焦中国经济运行、产业经济、金融发展、中国宏观经济、开放经济和企业发展战略六大方向，秉持“热情、专业、理性”的理念开展智库研究。研究院以中国产业经济发展为主线，形成了《长江产经决策咨询报告》、《中国产经热点研讨》、《中国经济动能指数报告》等代表性研究成果，其中多项成果获中央领导及江苏省主要领导肯定性批示，并在社会各领域产生广泛影响力。
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